非正規經濟超9成的印度,如何通過立法保護街頭攤販的生計
2020-06-16 16:05:02

在現代資本主義體系中,非正規經濟是一個發展中國家的全球性現象,主要反映了農民從傳統經濟部門轉向新的現代化部門服務的過程。從就業的角度來定義,非正規經濟是指從事缺乏勞動法律保護和社會保障的工作,高比例的非正規就業是發展中國家勞動力市場的普遍現象,并不會隨著經濟的增長而減少。

正規就業的企業仍然依賴廉價、靈活的非正規工人來降低生產成本,保持競爭力;低工資的城市居民需要靠非正規經濟提供的便宜、方便的商品和服務來保障日常生活;最重要的是國家的經濟體系的維持也需要非正規工人,不是所有工人都能享有最低工資與社會保障。這些因素決定了在全球范圍內,非正規經濟一直在成長,因為它是延續全球資本主義再生產的重要環節,尤其是在金融危機的背景下,需要將就業作為經濟恢復和長期發展的重要組成部門,這體現在各國政府承認非正規就業作為一種生計模式上。

一名女子在印度新德里街頭賣水果。

在印度,正規部門就業是指那些在公共部門、有組織的教育機構,以及在按“印度工廠、合作社和準備基金法”注冊的企業中的就業,而非正規就業包括在非正規部門就業以及在正規部門以非正規方式就業兩部分。從勞動力市場的就業分布看,印度從事非正規就業的人占到全部勞動力的93%,這是一個非常高的比例,以至于有研究者將這個現象稱為“非正規就業才是正規的”,因為在現實中,正規經濟是邊緣部門,而非正規經濟才是主流部門。

從勞動力需求的角度看,印度經濟的非正規性主要由四個因素影響,首先是自1950年代開始的“進口替代”戰略,導致優先發展重工業,無法大量吸納農村剩余勞動力,結果是他們從離開農村到城市尋求就業,被吸納進非正規的、少于10個人的、沒有社會保障的微型企業就業;其次,印度的產業政策將生產非耐用消費品的資格授予小企業,并進行補貼,而大中型企業被排除在外,導致這些小企業到1990年生產的產品達到836種,但它們沒有動力成長,因此無法吸收更多的就業。

第三個因素是從中央到地方政府有過多的勞動法律,光中央政府就有45種涉及勞動關系的法律,這些法律不適用于小企業,但大中型企業要遵守很多的保護正規就業工人的法律,使得企業傾向于采用新技術來限制工人的數量,其結果是只雇有2-9個工人的小企業以及自雇職業者快速增加;最后,印度勞動力的受教育和技能水平很低,2012年的數據顯示,30%的勞動力是文盲,另外有52%只有初中學歷,以及3%接受過中職教育。作為一個統合性概念,非正規部門的內涵是多元異質的,主要分為工資勞動者,自雇職業者以及不受保護的日結工,有研究顯示,49%的非正規就業是自雇職業者,而日結工和工資勞動者分別占比30%和21%??偟膩碚f,非正規就業的特征表現為低工資、缺乏就業安全,工作生活環境惡劣,幾乎沒有社會保障,就業人員受教育水平低,沒有技能培訓,以及經歷過貧困狀態。但不同類別的非正規就業具有內在差別,自雇就業的工資水平相對高于日結工和工資勞動者,他們對工作的滿意度要高,是因為沒有就業市場其他的選擇而只能從事非正規工作,而日結工和工資勞動者是屬于底線型就業,即非正規就業是他們的唯一的選擇。

街頭攤販是印度一個古老的職業,一直存在,隨著失業工人、農村移民的加入,街頭攤販的增長速度很快,統計數據顯示,印度大約有1000萬的就業人口是以街頭攤販為生計來源,其中孟買的數量最多,在25-35萬之間。街頭攤販歸屬于非正規的自雇職業者,是社會能見度最高的非正規就業者,他們在城市經濟中扮演非常重要的作用。通過售賣由小規模的或家庭工業生產的、比較便宜衣服、皮制品、塑料制品等必需品以及蔬菜水果等農產品,街頭攤販滿足城市中低收入家庭的需求,為他們提供便宜、方便的商品和服務,大約30%的孟買居民每天至少在街頭攤販消費一次。另一方面,攤販經濟解決了很多人的就業和收入問題,一定程度上發揮了扶貧的功能。

有研究顯示,印度的街頭攤販以男性為主,受教育水平比較低,收入水平取決于所售賣的產品,以及擺攤的時間和地點。由于街頭攤販不屬于正規就業,很難獲得銀行的信貸支持,大都靠自身的存款和借款來支付運營活動和社會保障。他們的主要家庭支出內容包括醫藥健康,結婚生育,子女教育,事故保險等,不平衡的收入支出往往導致他們陷入債務陷進,承擔較高的負債率。

對攤販來說,擺攤是一件辛苦又充滿不確定性的工作,因為戶外的工作環境讓攤販暴露在職業傷害之下,比如沒有清潔的水源,沒有則所,缺乏垃圾回收設施,惡劣多變的天氣情況等,各種事故隨時可能發生,而且,由于攤販數量不斷增長,為了應付競爭和增加收入,他們必須長時間工作,這些因素都可能危及攤販的生計和健康。

在有關發展中國家街頭攤販的研究中,與政府治理的關系是一個焦點問題,這是因為在全球化過程中,城市空間規劃和經濟管理的邏輯是新自由主義導向的,城市精英對所謂世界級城市的想象和追求導致政府在城市規劃中以吸引資本為優先考慮,忽視不同區域、族群的社區商業與生活的自然狀態,把街頭攤販視為低端人口和基礎設施建設的障礙,指責他們侵入公共空間、威脅社會安全,因此,在很多國家,街頭攤販和政府執法單位的關系變成老鼠和貓的游戲。

在全球范圍內,街頭攤販遭遇的來自地方管理部門,主要是警察的的針對性行動主要包括低度騷擾,沒收商品和強制驅逐。很多國家的街頭攤販在公共空間活動的合法性在法律上是模糊的,加上攤販經濟的臨時性、分散性,他們大都無法滿足申領專門執照的要求,而且低教育程度和文化水平的街頭攤販也竭力希望避免正規規則的約束,因此在日常的管理實踐中就衍生出對基層執法官員的賄賂行為。

缺乏法律標準的后果就是警察可以援引對其有利的法律依據來沒收攤販的商品作為處罰,有些執法警察會濫用權力將攤販的商品據為己有,由于缺乏正當的保護,女性攤販遭遇的處境更為惡劣。此外,地方執法部門通過小規模的行動將街頭攤販驅逐出自己的轄區或特定區域也很常見,2012年的一項為期三個月的全球攤販追蹤研究發現,這樣的驅逐行動在英語和西班牙語的媒體上每天都有報道。

在印度,騷擾、沒收和驅逐也是政府管理部門濫用權力的表現,這種治理實踐的共同點就是模糊的正規治理機制導致不一致的規則和選擇性地控制,這種局面需要被改變。為了主張自己的權利,推動相應的政策,并與各級政府管理單位溝通協調,印度的街頭攤販組建了自雇婦女協會、印度全國街頭攤販協會等組織,就解決諸如街頭攤販使用公共空間等地方性問題與管理部門進行溝通乃至抗議。

印度新德里薩達爾市場。

在這些組織的努力推動下,印度中央政府在2004年制定了關于街頭攤販的全國性政策,并在2009年進行修訂,這個是世界上少有的關于城市街頭攤販的全國性政策,它的稀缺性不僅是因為其存在,而且它的目標是為街頭攤販的工作提供保護性的支持環境,讓他們能夠安穩工作,同時又能避免公共空間和街道過于擁擠和臟亂。這個政策是印度第一份給予街頭攤販合法性的制度性文件,肯定他們對城市經濟的積極貢獻,同時,在地方政府管理部門的執法行動中,街頭攤販可以援引這個政策來反對不合理的騷擾和驅逐。但是,在印度的制度背景下,全國性政策只是中央政府的一個意向聲明,并沒有法律約束力,很少能當成具體的行動指引,它還需要被地方政府采用后才能執行,但是這類政策往往是走向立法程序的最重要一步。就攤販政策而言,有些地方的執行比較到位,并有所創新,比如設立專門的攤販區,以及由地方法院制定獨立的申訴賠償體系等。最有力的是印度最高法院在2010年10月通過了一項判定,即在印度憲法第19條的規定下,街頭攤販有做小生意的基本權利,這個權利必須被法律保護,因此印度最高法院要求政府在2011年6月30日前執行這條法律。

在街頭攤販組織的游說和壓力下,《街頭攤販生計保護與規范》法案獲得通過,這應該是世界上第一部開創性地為非正規經濟治理所制定的法律,對街頭攤販的就業來說是前所未有的鼓勵。這個法案規定地方政府管理部門要與街頭攤販達成共識,為他們的生意提供許可,并組建城鎮的攤販委員會作為政策制定的主體,委員會由市政官員、警察、衛生部門和其他股東組成,攤販代表占40%,其中設有婦女保障名額,占攤販代表的三分之一。印度《街頭攤販生計保護與規范》法案的制定反映了對街頭攤販的賦權,將占據街道進行經營性活動合法化,并提供規范管理措施,為政府的介入提供法律依據和執行路徑。

從倡議性的全國政策到可執行的法案,印度關于街頭攤販的制度建設提供了一個理解他們的新視角,即攤販經濟應該被視為城市經濟不可或缺的一部分,擺攤售賣是合法的勞動,不僅創造了就業,也為城市居民提供價格合理、獲取方便的商品和服務,對他們的經濟社會貢獻的承認應該反映在對其平等工作權利的承認和保護上。通過建立街頭商販的合法身份,在城市規劃中劃定一定的攤販專區,構建具有地方特色的攤販文化,確保一個透明且文明的規范執法體系,對于攤販經濟的治理就可以在推動生計需求,消除貧困與防止公共空間過度擁擠和臟亂差的環境之間達致平衡。

占用公共空間是街頭攤販被限制驅趕的一個重要原因,但反過來看,城市規劃是否有足夠的包容性和有機性是一個值得探討的問題,因為空間規劃的不過不應該是只遵從專家和官員的專業知識和審美偏好,而應該將生活工作在這個空間里的人的需求和聲音納入到規劃的過程,承認自然形成的攤販聚集區的合理性,根據需求來合理分配空間,如果違背空間自然流動的規律,就容易陷入占據-驅逐-再占據的循環,容易加劇街頭攤販和地方管理部門的沖突。

此外,在印度攤販政策制定的過程中,自組織的形成、發聲,并被吸納到城市管理體系中是一個很好的經驗,推動街頭攤販在環境衛生、垃圾處理等問題上的自我管理,明確他們的進入公共空間的準入要求和行為規范,不僅可以節約成本,減少沖突,還能避免基層執法人員權力的濫用和尋租。

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